「都知事―権力と都政」より、石原都政三期十二年を振り返る

都知事―権力と都政 (中公新書)
佐々木 信夫
中央公論新社
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なんとか都知事選前までに読了できてよかった。行政学の専門家による東京都知事の強大な権限の内容、都の行政機構、歴代知事の歴史、財政、都議会、今後の課題や展望などを新書サイズで網羅した東京都を理解するために最適な一冊。二〇〇四年に東京に引っ越して来てからはや七年、自分が住む自治体についてわかっているようでぼんやりとしかわかっていなかったが、大まかに概要と要点を掴むことが出来たように思う。

今回は同書から都知事とは何か、三期十二年の石原都政とは何だったのか、について要点をまとめておくことにしよう。

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■都知事の特徴

都知事はなぜ強い権力を持つのか。同書では以下の点が挙げられている。

  • 1)全国有権者の一割に及ぶ一〇〇〇万有権者(平成二十三年三月時点で10,679,880人)での直接投票によって選ばれ、その政治的正当性を獲得できる。
  • 2)通常首都は市を指すが、東京の場合はその歴史的経緯から府と市が合併することで都となったことで府県であり市であるという二重性を持っており、それゆえに都知事も知事と市長という二つの側面を持つ。
  • 3)都の予算規模は韓国の国家予算並みの十二兆円、職員数十七万人と飛びぬけて大きく、トップに立つ都知事は裁量権も大きい
  • 4)東京都の経済規模はGDPベースではカナダを抜いて世界第九位にあたり、世界上位五〇〇社の本社数も五一社と二位パリに二倍近く差をつけて一位、ニューヨーク、ロンドンと並ぶ金融市場を擁するなど国際社会に対する影響力が強い
  • 5)国内に対しても、政治、行政、経済、情報、文化の中枢機能が集中し、GDPの約二割、国税収入の四割、株式売上高の約九割、本社・本店、外国企業の五割、情報サービス業(売上)の五割、銀行貸出残高の四割、商業販売高の三割を占有し、大学生の四割近くが東京で学んでいる、など影響力が非常に強い
  • 6)東京には主要テレビキー局、全国紙の新聞、出版社の本社機能が集まり、全国向けの情報発信力が強い

このように強い権力と影響力を持ち、首都の顔として国政にも影響を与えるため都知事には以下の三つの役割をバランス良く果たせる人物が必要条件となる。

  • 1)都民を代表する政治家としての顔
  • 2)巨大な予算、職員機構を率いる経営者としての顔
  • 3)首都東京を代表する外交官としての顔

都知事は副知事四、教育長一、特別秘書二、若干名の参与の任用権限を持つ。都道府県知事を「執行機関」、それを支える官僚機構を「補助機関」と呼び、知事を直接補佐するのは以下の者たちになる。
1)副知事
副知事は知事と同様に任期四年、3または4人で担当部門を分担し、補助機関を管掌する。ほぼ都庁出身者で占められ、まれに外部出身者(石原都政での浜渦副知事、猪瀬副知事など)が登用される。鈴木都知事までは知事も実務に関っていたが、青島・石原都知事以降は実務は副知事が行い、都知事は政策決定や政治活動に力点が置かれている。副知事には財務局長からのコース、総務局長ないし企画系局長からのコース、事業系局長からのコースがあり、財務局長コースが最多である。技術系局長は副知事にはまだなっていない。
任命に都議会の同意が必要なため、都議会と都知事が対立する場合に議会の抵抗で副知事が任命できないことが起こったり、辞任に追い込まれることなどがある。
2)特別秘書
都庁職員から任命される一般の秘書と別に、都知事が自由に任命する特別秘書は、都知事の政治的補佐を行う。参与とともに政策ブレーンとして機能する。
3)その他の役職者
都道府県・区市町村の教育委員会を統括する教育長、各部門を統括する局長・部長、顧問、専門委員、審議委員などの役職者が知事を直接補佐する。

■石原都政(一九九九年~二〇一一年)

石原都政は無策過ぎた前知事青島幸男が残した一〇六八億円(九八年)、翌年度以降四千億円以上の財源不足が見込まれるという財政再建団体転落寸前の過去最大の財政赤字処理から始まった。

1)財政再建

まず徹底した人員削減によって就任後七年間で一万一五二六人を削減、職員給与四%削減を断行。区市町村との役割分担を見直して事務移管を進め、投資的な経費のうちと単独事業を就任後七年間で指数換算で六七・〇へと激減させ、一般歳出を七年間で七一一〇億円、歳出額の一割以上の削減に成功している。また都税徴収率を九五年の九〇・二%から〇五年の九七・三%に上げ歳入増を図っている。

この結果、一年目は八八一億円の赤字だったが、二〇〇三年には財政再建目標の八割を達成し、プチバブルな好況も背景にあって都政の黒字化に成功した。

2)知事本局の設置

かつての企画審議室と知事室を統合し、「都政の基本政策や重点施策の企画立案・調整・調査のほか、知事秘書、都市外交、報道機関への対応、国との折衝」(P94)などを業務とする知事本局を設置、石原都知事は知事本局を介したトップダウン方式の意思決定を多用しており、石原都知事の政策決定に参謀本部的な役割を担っている。

また信頼する副知事(猪瀬氏など)に全権を任せて同様にトップダウンで物事を進める方式も取られ、従来の都庁職員の官僚的傾向もあって石原都政下は一時浜渦元副知事が絶大な権力を誇ったように側近政治的傾向が強く、功罪とも強く表れているという。

3)銀行税導入

二〇〇〇年、財政再建団体転落寸前の赤字財政解消のために石原都知事がトップダウンで政策決定、発表したのが銀行税の導入である。
この背景として、国と地方自治体との起債(借金)発行を巡る対立がある。地方自治体の起債発行の許可権は長く国にあり、地方自治体は税収が不足しても国が許可をしない限りそれを借金で賄うことが出来なかった。

P129
政府自民党はこの許可権を逆手にとっていた。つまり、福祉の充実を掲げる革新自治体が財源不足を理由に起債を起こそうとするとき、それを許可せず、財政破綻に追い込む手法に使ったからである。

一九七四年、オイルショックによって財政的に苦境に立たされた美濃部都知事がこの起債発行許可制度を地方自治体の財政自主権の侵害として国を相手に訴訟を起こしたが最終的に敗北、革新系自治体が連鎖的に倒れる引き金となった。この制度は二〇〇六年に廃止(事前協議制というかたちで国の介入は残されている)されるまで続き、半世紀以上に渡って、国から補てんされる地方交付税交付金以外の方法で、地方自治体が自主的に資金調達を図るには増税以外の選択肢がほぼ残されていなかった。

このような自治体の政策運営に足かせがあるという前提で、歳出増のために石原都政が模索したのが独自課税による税収確保で、当時、従来の純利益に課税する方式では、銀行は不良債権処理を理由に政府の保護下で納税を免れており、それに対して所得ではなく会社の従業員数や面積などで課税する外形標準課税を銀行業に対してのみ導入することで、一〇〇〇億円前後の税収を見込む施策だった。
しかし、これを不服とした銀行が訴訟を起こし、最終的に「銀行への課税自体は合法と認めたものの、税率負担の水準が不公平で高すぎ、地方税法に違反」とのことで、三年間で徴収した三一七三億円のうち標準税率分八二九億円を除いた額に年率四・一~四・五%を乗せて合計二三四四億円を銀行に還付することになり、税制導入における石原都知事が得意とする側近スタッフを使ったトップダウン方式が持つ検討不足・準備不足を露呈して財政再建過程の都政に大ダメージを与える結果となったが、後に国の税制改正で法人事業税の外形標準課税制度導入の端緒ともなった。

4)新銀行東京

二〇〇五年四月、資金繰りに悩む中小企業の経営支援のため、東京都が全株式の八割以上を保有する無担保・無保証融資を特徴とした銀行「新銀行東京」が設立されたが、杜撰な経営と審査の甘さで設立からわずか三年で累積赤字が一〇〇〇億円超となり、膨大な不良債権を抱え銀行破綻間近まで転落したが、石原都知事は都議会の自民公明を巻き込んでさらに四〇〇〇億円の追加融資を行い、同銀行の延命を図っている。同行の業績は大幅に改善してきているものの、二二年三月期でも未だ経常利益はマイナス、当期純利益もやっと若干の黒字に転じたという程度で、東京都の大きな負担となっている。

5)公会計制度改革

石原都知事がトップダウン方式で決定したのが公会計制度改革で、これは従来の単式簿記で行われていた官公庁会計を複式簿記、発生主義会計に改めたものである。複式簿記による仕訳を行うことで、単式簿記ではわからなかった負債の細かな内容や社会資本のストックなどが見えるようになり、多様な財務諸表が作成でき、行政運営に「経営」の視点を確立する基盤となった。このノウハウは他の自治体にも無償で共有されており、地味ながら石原都政の功績の一つに数えられている。

6)築地市場移転問題

一九八六年、築地市場施設の老朽化から再整備が決定したもののコスト等の問題から長く棚上げになっていた。しかし二〇〇一年、東京都の中央卸売市場審議会が江東区豊洲の東京瓦斯工場跡地への移転を提案、石原都知事も豊洲移転を決定し予算を計上したが、二〇〇七年に移転予定地の土壌から高濃度の汚染物質が検出、用地買収が中断し、専門家会議による調査が行われた。その結果、浄化可能として汚染対策費が計上されたが、食品を扱う築地のイメージから反対が続出。二〇〇九年には都議会が与野党逆転し、移転反対、築地再整備を主張する民主党が最大多数派となったことで見直し機運が高まり、築地再整備案が提出される中で、早期に市場整備を進めたい業者の陳情を受けた石原都知事は独断で豊洲移転を決定、それに対して都議会が対立色を深め、問題が膠着状態に陥っている。

石原都知事によるトップダウン形式の政策決定の準備、根回し不足の面と、都議会における与野党駆け引きの道具として使われてしまった面とが複雑に絡んで、都知事、都議会双方の統治能力への不信の原因となっており、二〇一一年の都知事選でも重要課題の一つとなっている。

7)福祉・医療政策の転換

東京都では、二〇〇〇年時点での六五歳以上人口百九十一万人から二〇二五年には三百四十三万人と一・八倍、七五歳以上は七十五万人から二〇六万人と二・八倍、単身者のみの高齢者世帯が二・二倍、六五歳以上の夫婦のみの世帯は一・六倍と急激な高齢化が予想されている。
財政再建の必要性に駆られた石原都政は福祉の減量化・民営化を進め、老人福祉手当は四分の一近くまで減額、都営バスの無料バスの全面有料化、老人医療費助成対象者見直しで一〇万七〇〇〇人を対象外とし、都内病院の再編、高度化や多摩地区病院統廃合によって日常の病院が遠くなるなど医療サービスの低下や医療不安が広がっているという。

一方で福祉に民間NPOや企業の参入を認め、競争できる環境の整備やケアハウスの提供なども進めているが、概ね急速な高齢化のスピードに対応が追い付いておらず、また、都として総合的な対策が取られているというよりは、福祉問題にコミットしないというスタンスで削減だけして高齢化社会に備えた対策を先送りにしているというのが現状のようだ。

8)環境対政策

大気汚染問題対策として一九九九年八月にディーゼル車規制を発表、二〇〇三年に環境確保条例を制定し排出基準以下のディーゼル車の通行を禁止、事業者には低公害車の導入基準を満たすことを義務付けた。

温暖化対策として二〇一〇年四月から導入されたのが温室効果ガス排出量取引制度で、官民あわせて一四〇〇事業所に対し一定期間内でのCO2削減を義務付け、削減義務量に達しない場合は達成した事業所から超過分を購入することで達成したとみなす制度だ。温暖化対策に効果が期待される一方で、事業者への経済的負担も小さくなく、今後の税制優遇等の措置が期待されているが、始まったばかりでその効果がどうなるかは未確定となっている。

9)国際都市としてのインフラ整備

地下鉄インフラに関しては東京メトロ、都営地下鉄と民間などとの間で一部相互乗り入れが進んでいるものの、改札口が違う、料金が違う、初乗り運賃が取られるなどのデメリットもあって国と都の間で東京メトロと都営地下鉄の一元化協議が進展しているが、都営地下鉄が一兆円近い負債を抱えており、難航している。

また、石原都政下では東京港の国際競争力の著しい低下が問題となっている。海外コンテナ船の東京港寄港率は一九九八年の二八・八%から二〇〇七年の一四・八%に低下。コンテナ取扱量も世界二十六位でアジア内では釜山・シンガポール以下となっている。

問題点としては
・コストが高い
・荷の上げ下ろしスピードが遅い
・手続きが煩雑で面倒
などだという。歴史的に日本では港湾自治重視の観点から地方自治体に管理を任せてきたが、それが港湾に対する集中投資を困難なものとしてきた。そのため東京港だけではなく日本では全国的に港湾の競争力が低下している。東京としては横浜、川崎港などと連携して相乗効果をもたらすための対応が求められるが、現状では進んでいない。

一方、石原都知事は羽田空港拡張事業に熱心で二〇一〇年一〇月、羽田空港に四本目の滑走路と国際ターミナルが完成、三二年ぶりに国際定期便が就航し競争力をつけている韓国の仁川空港、シンガポールのチャンギ空港に対抗した羽田空港のハブ化の第一歩となった。しかし、羽田の二十四時間空港化で周辺地域への騒音問題や事故の危険性などに関して周辺住民へのケアが十分とは言えないという。

10)財政悪化問題

青島都政で作られた大幅な赤字を制度改革で解消し好況の波にのって黒字化を遂げた石原都政だったが、二〇〇九年度は世界同時不況の影響と長期的な経済減退傾向で歳入全体の約七四%を占める都税は四兆二五六一億円で、前年の五兆二九三三億円に対して約一兆円の減となり歳入全体でも四一九一億円減、しかし歳出も大幅に減少させたことで実質収支はぎりぎり六億円の黒字に収まったものの、一気に財政悪化が進行した。

都の基金(貯金)残高も青島都政終了時の一九九九年は八六九億円に対し、二〇〇八年に過去最高の一兆五八一四億円を記録した後、二〇一〇年度は一兆二二八億円となっている。このまま経済情勢が好転しせず、都税収入が二〇〇九年度同様で推移していくと、基金を数年で再び使い切ってしまう可能性がある。

また、二〇〇八年税制改正で福田内閣により制定されたのが地方法人特別税で法人事業税の約半分を国税化し全国都道府県に人口等で按分する制度だが、この影響を最も受けるのが東京都で、試算では二〇〇九年度で二八〇〇億円減、二〇一〇年度で三二〇〇億円減となり、この実施を巡って国との間で交渉が行われている。現在のところ、法制化されているが、実施はされていない。

さらに法人税減税が経済学者や一部政党を中心に話題になっているが、今後政府が法人実効税率を四〇%から二五%に下げた場合、都税収入はさらに五一〇〇億円減収となるとみられている。

このような流れの中で、二〇一一年以降財政悪化が急激に進むとみられ、その抜本的な対策が最大の課題となっている。

■まとめ

石原都政の特徴は同時期に成立した小泉内閣と足並みを揃えた構造改革路線であり、小泉総理同様に分かりやすい敵を設定しワンイシューポリティクスで支持を集める手法がとられたが、その一方でたびたび差別発言や問題発言などを行い、また側近を重用したトップダウン政治と都庁官僚に対する不信を口にすることから、必ずしも都庁内で支持が強いとは言えないという。
しかし、この本を読んで一通り石原都知事の業績をまとめてみて見えてきたのは意外な側面だった。

  • ・トップダウン手法を多用する割に、実はトップダウンで決定したことは失敗しているものが多い
  • ・一方で財政再建や公会計改革など地味なバックオフィス的施策については結果を残している
  • ・政治家としてのキャリアがあり、国政に介入しながらその影響を都政に反映させようとするなど政治家的振る舞いの割に、銀行税や築地市場移転問題など根回しが上手く無いことで多く失敗している
  • ・空港拡張、築地市場、汐留開発などハード面の整備には強くコミットし、あるいは結果を残す反面、福祉、医療や産業・民間振興などソフト面の整備についてはプライオリティが低いか、全く無視するなど非常にハード寄りの政策を取る
  • ・石原都知事のハード寄りの政策を支えていたのは、行政機構の制度改革の影響も少なからずあるが、概ね二〇〇四~二〇〇六年にかけての好況と、東京という集積が集積を呼ぶ環境によるところが大きい。

都知事の条件として政治家、外交官、経営者の三つの側面を併せ持つことと言われているが、振り返ってみると根回しの下手さやトップダウンに固執して調整、準備不足を露呈するなど政治家としてはいまいち、放言癖が強く独善的な振る舞いとソフト軽視な面で外交官としても落第だが、むしろ、意外なことに、とりあえず実行してみる、新しいことには挑戦してみるという姿勢や、内部体制の整備に目を向けて結果を出すなど「経営者」的資質は少なからずあるようだ。

今後の震災後の東京を考えてみた場合、今も外資系企業を中心に企業が東京から地方へと移転していく傾向が見られるが、長期の不況と相まって税収の大幅な減少傾向、経済情勢の縮小は避けられないだろう。それはハード重視の石原都政を支えていた集積が拡大を生む東京というビジネスモデルの解体に他ならない。おそらく石原都知事がかつて手腕を発揮した行政機構改革では最早改善を見込めないのではないか。むしろ石原氏が不得意なソフト・市民生活面の重視、限られた収入で効果的に予算分配する実務力、民間を初めとする様々な人々との連携や調整を行っていくことでボトムアップでの行政機構にとどまらない市民社会を含む東京都全体の改革を行うこと、つまり経営者的資質ではなく政治家であり外交官であり、かつ実務家としての顔が必要なのではないか、と思う。

震災後という不安定な環境ゆえに政権も変えないという選択肢をとるのが良いのではないかという声もあるが、やはり石原都政を振り返り、今後の社会情勢の変化を考慮した場合、変えないことでより悪化する可能性が強まるのではないかという懸念を持つ。それは石原都知事が持つ能力と、社会の変化によって必要とされる能力の、おそらく決定的なミスマッチなのだろうと思う。
ただ、都知事選に残念なデータを。
・一九四七年から現在まで過去一六回に渡る都知事選で現職候補が敗北したのは0回。現職候補は出馬すれば必ず当選する。また、他府県知事の経験者が都知事になった例も無い。

・全国的に知事の年齢が若返り傾向を見せている中で、都知事選は高齢な候補が選ばれる。(初代安井誠一郎は除く)初当選-退任年齢:東竜太郎(66-74)、美濃部亮吉(63-75)、鈴木俊一(68-84)、青島幸男(62-66)、石原慎太郎(66-)
ということで、都知事候補を考えてみたら・・・いなかった。消去法的選択肢になるが、まぁあの人かな・・・

参考サイト
東京都財務局 財務情報
東京都主税局<税目別メニュー><地方法人特別税>
築地市場 – Wikipedia

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